Zmena zmlúv za účelom vytvorenia Európskej obrannej únie

1. Úvod

Európska únia je založená na princípoch právneho štátu. Každé opatrenie prijaté EÚ vychádza zo zmlúv, ktoré boli dobrovoľne a demokraticky schválené všetkými členskými krajinami EÚ. Posledná veľká reforma zmlúv EÚ sa uskutočnila v roku 2007 a vyústila do prijatia Lisabonskej zmluvy, ktorá zmenila mnohé aspekty technického fungovania Únie. Takmer o dvadsať rokov neskôr sa diskutuje o novej komplexnej reforme na základe návrhu schváleného Európskym parlamentom v novembri 2023.

Návrh reformy sa týka oblasti Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) s cieľom začleniť ju do oblasti zdieľaných právomocí komisie EÚ a navrhuje vytvorenie Európskej obrannej únie. Spomedzi celého radu zmien, ktoré by to prinieslo, by kľúčovými opatreniami bolo vytvorenie „Obrannej únie“ s civilnými a vojenskými kapacitami na vykonávanie spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky. Táto Obranná únia by zahŕňala vojenské jednotky, vrátane stálej kapacity rýchleho nasadenia, pod operačným velením Únie. Členské štáty by mohli poskytovať dodatočné kapacity. Členské štáty, ktoré v súčasnosti spolu vytvárajú nadnárodné sily, by ich takisto mohli dať k dispozícii pre spoločnú bezpečnostnú a obrannú politiku.

2. Projekt Európskej obrannej únie (EDU)

Myšlienka Európskej obrannej únie (EDU) nie je v diskusii o európskej integrácii ničím novým. Prvýkrát bola navrhnutá už v roku 1952, keď zakladajúci členovia Európskych spoločenstiev vypracovali Zmluvu o založení Európskeho obranného spoločenstva (European Defence Community – EDC), známu aj ako Parížska zmluva. Tento ambiciózny plán mal za cieľ vytvoriť jednotnú európsku obrannú silu so spoločným rozpočtom a spoločným obstarávaním, fungujúcu ako autonómny európsky pilier v rámci NATO. Zmluvu podpísali 27. mája 1952 Belgicko, Luxembursko, Holandsko, Francúzsko, Taliansko a Západné Nemecko a umožňovala dokonca pripojenie budúcich členov. Napriek počiatočnému nadšeniu sa však projekt zastavil, keď francúzske Národné zhromaždenie v roku 1954 odložilo ratifikáciu na neurčito, čím zabránilo nadobudnutiu platnosti zmluvy.

Hoci sa idea Európskej obrannej únie (EDU) nikdy prakticky nezrealizovala, zostáva po desaťročia v spiacom stave. Európsky parlament ju výslovne spomenul v uznesení z roku 2016, kde sa vytvorenie obrannej únie opísalo ako prostriedok na zaručenie bezpečnosti a zabezpečenie demokracie prostredníctvom revízie Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky. Teraz, po takmer desiatich rokoch, sa Európsky parlament k téme vracia a tentoraz so silnejším nástrojom: legislatívnym iniciatívnym uznesením podľa článku 48 ods. 2 ZEÚ. Na rozdiel od uznesenia z roku 2016, ktoré bolo čisto politické, má tento akt procedurálny charakter, pretože obsahuje formálne návrhy na revíziu zmlúv EÚ. Hoci sám o sebe nie je právne záväzný, má kapacitu spustiť proces revízie zmluvy žiadosťou Európskej rade o zvolanie Konventu na prerokovanie potenciálnych reforiem týkajúcich sa riadenia, právomocí a vonkajšej činnosti Únie.

Návrh reformy zmlúv EP z roku 2023 prináša rozsiahly súbor pozmeňujúcich návrhov k Zmluve o Európskej únii (ZEÚ) a Zmluve o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), ktoré menia inštitucionálnu štruktúru EÚ. V oblasti bezpečnosti a obrany navrhuje zásadnú transformáciu Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky EÚ na zdieľanú kompetenciu v oblasti obrany medzi Úniou a členskými štátmi (zmena článku 4 ZFEÚ).

Spoločná bezpečnosná a obranná politika EÚ (SBOP) predstavujú neoddeliteľnú súčasť Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky EÚ (SZBP), ktorá je k dnešnému dňu kompetenciou medzivládnej povahy, čo znamená, že hlavnú právomoc si ponechávajú členské štáty, ktoré v Rade prijímajú rozhodnutia jednomyseľne. Komisia a Európsky parlament zohrávajú len menšie úlohy a Súdny dvor EÚ má veľmi obmedzenú jurisdikciu. Presun tejto politiky do oblasti zdieľaných právomocí, ako to navrhuje posudzovaný návrh EP, by znamenal právny posun, ktorý by Úniu oprávnil prijímať záväznú legislatívu a exekutívne opatrenia v oblasti obrany. Rozhodovanie by sa v Rade čiastočne presunulo z jednomyseľnosti na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, zatiaľ čo Európsky parlament by získal právomoci spolurozhodovania a dohľadu, čím by sa rozšírila jeho v súčasnosti obmedzená úloha.

Návrh sa konkrétne zameriava na úpravu článku 42 ods. 7 ZEÚ. K dnešnému dňu článok už stanovuje doložku o vzájomnej pomoci, v ktorej sa uvádza: „Ak sa členský štát stane obeťou ozbrojenej agresie na svojom území, ostatné členské štáty sú povinné mu poskytnúť pomoc a podporu všetkými prostriedkami, ktoré majú k dispozícii“. Cieľom predmetného pozmeňujúceho návrhu je posilniť existujúcu doložku vyhlásením, že: „Ak sa členský štát stane obeťou agresie, Obranná únia a všetky členské štáty sú povinné mu poskytnúť pomoc a podporu ozbrojený útok na jeden členský štát sa považuje za útok na všetky členské štáty.“ Základnou myšlienkou je zosúladiť článok s článkom 5 NATO, berúc do úvahy koncepciu EDU existujúcej ako subjekt popri členských štátov.

Pokiaľ ide o rozšírenie mandátu Európskej obrannej agentúry, návrh vyzýva na zásadný posun od podpornej, poradnej úlohy k centralizovanejšej a operačne rozhodujúcej obrannej štruktúre na úrovni EÚ. Pozmeňujúci návrh 52 k návrhu EP pridáva „Úniu a členské štáty“ ako spoločne zodpovedné za postupné zlepšovanie vojenských schopností, a nielen samotné členské štáty. Nahrádza miernejšie záväzky, ako je len podpora opatrení alebo prispievanie k ich identifikácii a prípadnej implementácii, silnejším a direktívnejším jazykom – Agentúra musí implementovať opatrenia, obstarávať výzbroj v mene Únie a jej členských štátov a prijať akékoľvek opatrenia potrebné na posilnenie obrannej priemyselnej a technologickej základne. Upravený text tiež odstraňuje úlohu Agentúry pri pomoci Rade pri hodnotení schopností a namiesto toho jej prideľuje priamu zodpovednosť za hodnotenie zlepšovania vojenských spôsobilostí.

Napokon, v rámci vytvárania novej Obrannej únie Európsky parlament navrhuje aj zavedenie novej núdzovej doložky na úrovni zmluvy. Pozmeňujúci návrh č. 186 navrhuje zavedenie nového odseku 1 k článku 222 ZFEÚ, v ktorom sa stanovuje, že v prípade núdze ovplyvňujúcej Európsku úniu alebo jeden či viac členských štátov môžu Európsky parlament a Rada udeliť Komisii mimoriadne právomoci vrátane právomocí umožňujúcich mobilizovať všetky potrebné nástroje. Na vyhlásenie stavu núdze musí Európsky parlament konať väčšinou svojich členov a Rada kvalifikovanou väčšinou na návrh Európskeho parlamentu alebo Komisie.

Rozhodnutie, ktorým sa vyhlasuje stav núdze a ktorým sa Komisii udeľujú mimoriadne právomoci, vymedzí rozsah právomocí, podrobné postupy riadenia a obdobie, počas ktorého sa uplatňujú. Európsky parlament alebo Rada konajúce jednoduchou väčšinou však môžu rozhodnutie kedykoľvek zrušiť, preskúmať alebo obnoviť.

3. Reforma pravidiel rozhodovania

Ako už bolo spomenuté, spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) predstavuje oblasť kompetencie EÚ, v ktorej k dnešnému dňu prijíma rozhodnutia Rada Európskej únie jednomyseľne, pričom každý členský štát má právo veta. Pri zachovaní tohto všeobecného pravidla môžu členské štáty uplatniť aj tzv. „konštruktívnu abstenciu“: môžu sa zdržať hlasovania bez toho, aby zablokovali prijatie rozhodnutia, a to formálnym vyhlásením. Týmto spôsobom nezablokujú vôľu väčšiny v Rade bez toho, aby boli povinní rozhodnutie sami uplatňovať. V duchu solidarity bude rozhodnutie stále zaväzovať Úniu ako celok a zdržiavajúci sa členovia sa budú musieť vyhnúť akejkoľvek činnosti, ktorá by mohla byť v rozpore s konaním Únie podľa tohto rozhodnutia.

Aj keď sa tento rámec snaží byť čo najvyváženejší, v praxi Komisia, Parlament aj niektoré členské štáty v rôznej miere uznali, že požiadavka jednomyseľnosti často brzdí EÚ v dosahovaní jej cieľov v záležitostiach SZBP. Dokončenie rozhodnutia v zahraničnej politike na úrovni EÚ zostáva pomerne časovo náročné kvôli zdĺhavým rokovaniam potrebným na dosiahnutie jednomyseľného kompromisu, čo v mnohých prípadoch takmer vedie k paralýze rozhodovacieho procesu. Z tohto dôvodu návrh reformy zmluvy z roku 2023 dôrazne obhajuje výrazný odklon od jednomyseľnosti smerom k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou (QMV) v rozhodovaní o SZBP.

Najpodstatnejšia zmena je načrtnutá v pozmeňujúcom návrhu 45, ktorý navrhuje revíziu článku 24 ods. 1 ZEÚ tak, aby Európska rada a Rada mohli definovať a vykonávať SZBP hlasovaním kvalifikovanou väčšinou namiesto jednomyseľnosti po získaní súhlasu Európskeho parlamentu. Tento zásadný posun by fungoval prostredníctvom novej inštitucionálnej rovnováhy, v ktorej by rozhodnutia týkajúce sa SZBP prijímala Rada konajúca kvalifikovanou väčšinou na návrh tajomníka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku alebo z iniciatívy členského štátu po získaní súhlasu Európskeho parlamentu. Pozmeňujúci návrh tiež odstraňuje predchádzajúce obmedzenia jurisdikcie Súdneho dvora EÚ v záležitostiach SZBP, čím rozširuje súdny dohľad v oblasti, ktorá bola tradične vylúčená zo súdneho preskúmania.

Medzi ďalšími pozmeňujúcimi návrhmi, ktoré stoja za zmienku v súvislosti s postupmi hlasovania o SZBP, vynikajú ďalšie dva. Po prvé, pozmeňujúci návrh 54 stanovuje, že aj rozhodnutia o začatí misií prijíma Rada konajúca kvalifikovanou väčšinou. Po druhé, pozmeňujúci návrh 60 stanovuje, že aj rozhodnutia a odporúčania v rámci stálej štruktúrovanej spolupráce (PESCO) by sa mali prijímať kvalifikovanou väčšinou zúčastnených členských štátov, a nie jednomyseľne. Navrhované reformy však zachovávajú kľúčovú výnimku pre rozhodnutia povoľujúce vojenské operácie s exekutívnym mandátom. Tieto typy rozhodnutí by skutočne zostali mimo QMV, čím by sa zachovala jednomyseľnosť tam, kde sú priamo zapojené najcitlivejšie suverénne výsady členských štátov.

Celkovo by úlohy inštitúcií EÚ v tomto novom rámci prešli zmenou. Európsky parlament by získal právomoc udeľovať súhlas s vojenskými misiami, čím by sa zvýšila jeho demokratická legitimita, zatiaľ čo Rada by čelila obmedzeniu svojej medzivládnej kontroly. Komisia by tiež získala mimoriadne právomoci v krízach (upravený článok 222 ZFEÚ) vrátane možnosti „mobilizovať všetky potrebné nástroje“. To predstavuje novú architektúru, ktorá by transformovala Spoločnú bezpečnostnú a obrannú politiku (SBOP) Únie z medzivládnej domény na čiastočne nadnárodnú, čo je totálny ústavný posun v riadení obrany EÚ. QMV by napokon mohlo dotlačiť členské štáty EÚ k tomu, aby vnímali výzvy zahraničnej politiky skôr zo spoločnej európskej perspektívy než z 27 národných.

4. Prekážky a kritika Európskej obrannej únie a inštitucionálnej reformy

Napriek nadstraníckemu konsenzu o potrebe reformy zmlúv v oblasti obrany a posilnenia jednotnej európskej obrany netrvalo dlho a návrh EP z novembra 2023 vyvolal v akademickej obci EÚ určité kritiky a obavy.

Prvá obava ústavnej povahy vyplýva zo skutočnosti, že návrh ponecháva článok 4 ods. 2 ZEÚ nedotknutý. Toto ustanovenie zmluvy chráni národnú bezpečnosť a územnú obranu členských štátov a v súčasnosti sa široko interpretuje ako štrukturálny limit pre prenos obranných kompetencií na Úniu. Ak je cieľom návrhu vytvoriť aktívnu vojenskú organizáciu EÚ a rozšíriť operačné velenie na úrovni EÚ, pričom toto ustanovenie zostane úplne nedotknuté, vzniká potenciálny rozpor: nové vojenské ambície Únie by boli v rozpore s textovou zárukou výsad členských štátov. Toto napätie naznačuje, že skutočný posun k integrovaným vojenským štruktúram EÚ by si vyžadoval revíziu článku 4 ods. 2 ZEÚ, ktorej sa návrh Parlamentu vyhýba.

Je však potrebné vziať do úvahy, že rešpektovanie národných úloh nebráni EÚ vykonávať dodatočné funkcie, ktoré nie sú v rozpore s národnými výsadami. Riešenie by preto, ako to už často býva, spočívalo v otázke nájdenia vhodnej rovnováhy.

Zásadná provokatívna argumentácia kritikov návrhu reformy sa týka témy zmeny QMV v záležitostiach SZBP a SBOP, najmä neutralizácie núdzovej brzdy, nástroja v súčasnosti stanoveného článkom 31 ods. 2 ZEÚ. Podľa tohto článku môže ktorýkoľvek členský štát počas rozhodovacieho procesu zatiahnuť núdzovú brzdu a postúpiť záležitosť životne dôležitého národného záujmu Európskej rade, aby o nej rozhodla jednomyseľne, v priestore, kde vôľu členského štátu nemožno prehlasovať. Naproti tomu, ak by bol prijatý návrh z roku 2023, Európska rada by bola v pozícii rokovať a rozhodovať kvalifikovanou väčšinou (QMV), čo znamená, že súčasná existujúca možnosť členských štátov zabrániť prijatiu rozhodnutia proti ich vôli by v podstate zmizla. Táto iniciatíva spolu s úplným zrušením mechanizmu konštruktívnej abstencie navrhovaným v pozmeňujúcom návrhu 49 by podľa zástancov tohto názoru znamenala podstatnú stratu záruky suverenity členských štátov. Ústredná úloha konsenzu v rozhodovaní Európskej rady by sa nakoniec vytratila s novou úlohou tejto inštitúcie podobnou senátu a tlakom systému smerom k majoritarizmu namiesto plnej jednoty v citlivých doménach.

Zástancovia jednomyseľného rozhodovania v obrane ďalej argumentujú, že napriek jeho nevýhodám ponúka dôležité výhody. V prvom rade, keď všetky členské štáty podporia rozhodnutie v takejto citlivej oblasti, opatrenie získava na účinnosti, dosahu a dôveryhodnosti. Hoci jednomyseľnosť môže spomaliť rozhodovanie, zabezpečuje maximálnu angažovanosť a koherentnú implementáciu v celej Únii, čím zachováva jednotu EÚ.

Nakoniec, asi najpodstatnejšia prekážka vzniká, pokiaľ ide o politickú vôľu členských štátov. Podľa najnovších dostupných údajov je 77 % Európanov za spoločnú obranu a bezpečnostnú politiku medzi krajinami EÚ, napriek tomu sú vlády členských štátov EÚ stále dosť zdržanlivé vzdať sa takej značnej suverénnej moci v oblasti obrany v prospech vyššej úrovne EÚ. Náklady na prenos suverenity sa medzi členskými štátmi líšia v závislosti od ich stability a sily inštitúcií. Fragmentácia priorít a stratégií v rámci EÚ to ešte viac sťažuje. Vlády tiež často tvrdia, že sa nemôžu plne spoľahnúť na svojich partnerov z obavy, že zostanú osamotené, ak iní z operácie odstúpia, alebo naopak, že im bude zabránené konať, ak sa iný partner odmietne pripojiť. Napriek tomu desaťročia misií NATO a EÚ ukazujú, že tieto obavy sú zväčša neopodstatnené.

5. Záver

EÚ dlho chýba skutočná úloha v obrane a odstrašovaní, pričom tieto kľúčové bezpečnostné funkcie ponechávala zväčša v kompetencii NATO a národných vlád. Dnešné geopolitické prostredie však odhaľuje, že žiaden členský štát, bez ohľadu na veľkosť alebo vojenskú tradíciu, nedokáže individuálne čeliť výzvam, ktorým Európa čelí. Posilnenie obrany EÚ si vyžaduje, aby vlády uznali základnú realitu: väčšine hrozieb sa dá účinne čeliť len prostredníctvom jednotnej spolupráce a skutočnej inštitucionálnej zmeny v rámci EÚ.

Významná prekážka tejto zmeny, ako sme videli, pramení z ideologickej pripútanosti k tradičnému chápaniu suverenity u mnohých členských štátov. Podstatná nie je schopnosť Únie konať efektívne, ale zachovanie „posledného slova“ každého štátu, aj keď toto trvanie na konečnej národnej kontrole bráni rozvoju spoločnej európskej vojenskej alebo politickej kapacity, ktorá by mohla lepšie čeliť výzvam. Toto napätie sa jasne odráža v debate o jednomyseľnosti verzus hlasovaní kvalifikovanou väčšinou v záležitostiach SBOP. Zatiaľ čo jednomyseľnosť chráni národné výsady a zabezpečuje plnú politickú súdržnosť, riskuje aj paralýzu, keď sa vyžaduje rýchle konanie. QMV by naopak posilnilo schopnosť Únie reagovať na krízy, pričom by prekalibrovalo autonómiu členských štátov.

Budúcnosť európskej obrany bude závisieť od toho, ako Únia zosúladí tieto súperiacie záujmy a, čo je ešte dôležitejšie, od politickej odvahy a zmyslu pre zodpovednosť členských štátov voči kolektívnej bezpečnosti, čo v súvislosti s negatívnym postojom USA k zotrvaniu v NATO, nadobúda na stále väčšej aktuálnosti.

 * * * * *

Image: AI